ZMA | Aufwendungen bei der Vergabe von Planungsleistungen
Aufwendungen bei der Vergabe von Planungsleistungen
Evaluierung der zeitlichen Abläufe und monetären Aufwendungen bei Vergabeverfahren von Planungsleistungen im Hochbau
Forschungsgeber: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit
Ein Hochbauprojekt entsteht in einem hochkomplexen Planungs- und Umsetzungsprozess, der unzähligen Einflussfaktoren unterliegt. Das gewählte Vergabeverfahren der Planungsleistungen bildet einen Mosaikstein dazu. Die Untersuchungsthese dieses Forschungsvorhabens geht davon aus, dass sich das gewählte Verfahren zur Vergabe der Planungsleistungen erkennbar auf die zeitlichen und monetären Aufwendungen des gesamten Planungsprozesses auswirkt.
Ausgangslage des Projekts
Wettbewerbsverfahren sind ein seit langem bewährtes Instrument zur Sicherung von Planungsqualität. In der Konkurrenz der Ideen und einer qualifizierten Auswahl der besten Entwürfe wird die höchstmögliche Qualitätssicherheit der Planung gewährt. Doch wird der Planungswettbewerb nicht bei allen Verfahren eingesetzt. Im Gegenteil muss eine zögerliche Anwendung festgestellt werden, insbesondere der offene Planungswettbewerb ist selten anzutreffen. So sollte auch untersucht werden, ob sich die Mehraufwendungen eines Wettbewerbsverfahrens im weiteren Verlauf der Planung allein schon durch einen zügigeren und reibungsloseren Projektfortschritt amortisieren. In Befragungen werden als Argument gegen den Planungswettbewerb vor allem vermutete monetäre und zeitliche Mehraufwendungen im Vergleich zu anderen Vergabeinstrumenten angeführt. Hier fehlt eine belastbare Erhebung der tatsächlichen Aufwendungen der unterschiedlichen Vergabe- und Planungsverfahren.
Ziel
Mit diesem Forschungsvorhaben sollte die Grundlage für eine sachliche Diskussion der Vergabepraxis und der Qualitätssicherheit der Planung erarbeitet werden. Dazu wurden auf Seiten der Auftraggeber die monetären und zeitlichen Aufwendungen der verschiedenen Vergabeverfahren nicht nur im Rahmen des Vergabeprozesses, sondern über den gesamten Planungszeitraum hinweg erhoben.
Anhand der gewonnenen Projektdaten und Erkenntnisse aus ausführlichen Befragungen der Auftraggeber sollten vergleichende Aussagen zu den tatsächlichen Aufwendungen im Rahmen der Planungen unter besonderer Berücksichtigung der unterschiedlichen Verfahren abgeleitet und in Handlungsempfehlungen zur Optimierung von Vergabeverfahren umgesetzt werden, welche potenzielle Hemmnisse und Hürden bei der Durchführung (offener) Planungswettbewerbe abbauen.
Die Vergabepraxis in der Schweiz scheint den Planungswettbewerb, insbesondere die offenen Verfahren, proportional deutlich häufiger einzusetzen. So ist es auch Ziel dieser Forschungsarbeit, die Anwendung der Verfahren in der Schweiz festzustellen und zu erkunden, welche Gründe zur Favorisierung der Wettbewerbe führten, um letztendlich positive Erfahrungen des Nachbarlandes für die Vergabepraxis in Deutschland zu gewinnen und in den Handlungsempfehlungen zu berücksichtigen.
Methodik
Als methodisches Vorgehens war die Anwendung eines Methodenmixes vorgesehen, der in einem iterativen Prozess Erkenntnisse generieren und eine Auswahl zu vertiefender Fallstudien sicherstellen sollte. Da die Einflussfaktoren auf die zeitlichen und monetären Aufwendungen für Vergabe und Planung zahlreich und ihre Wechselwirkungen komplex sind, zielte die Recherche zunächst im ersten Schritt darauf ab, möglichst vergleichbare Projekte innerhalb der unterschiedlichen Vergabearten zu identifizieren, um die Unterschiede, die sich tatsächlich aus der Art der Vergabe ergeben, herausarbeiten zu können.
Dabei wurde in Abstimmung mit dem Auftraggeber auf Projekte fokussiert, die in der Zeit zwischen 2009 und 2012 die Leistungsphasen 1 bis 5 der HOAI abgeschlossen haben sollten und Neubaumaßnahmen im Hochbau betrafen. Die identifizierten Projekte wurden in einer Datenbank aufgenommen, strukturiert und zusammengeführt. Um eine belastbare empirische Grundlage sowie einen umfangreichen Projektpool zur Auswahl der als Fallstudien geeigneten Planungen zu erhalten, wurde eine geschichtete Stichprobe (Art der Vergabe, Gebäudetyp und regionale Verteilung) gezogen und den Auftraggebern der so ermittelten Projekte ein Kurzfragebogen zugeschickt. Bei der Recherche standen zunächst die Verfahren mit Planungswettbewerben in Deutschland im Fokus. Für die Betrachtung in der Schweiz wurden die auf der Internet-Plattform Simap im Zeitraum 2009 bis einschließlich 2011 veröffentlichen Planungswettbewerbe recherchiert. Eine Ergänzung der Daten erfolgte durch weitere Onlinerecherche. Eine Herausforderung bestand in der Identifizierung vergleichbarer VOF-Verfahren ohne Planungswettbewerb, da diese nicht zwingend öffentlich ausgeschrieben werden müssen. Die Recherche der Verfahren ohne Planungswettbewerb erfolgte mit dem Ziel, eine den Projekten mit Planungswettbewerben entsprechende Verteilung zu erreichen.
Im Ergebnis wurde der methodische Ansatz verändert durch Konzentration auf Bildungsbauten und Verwaltungsgebäude, Reduzierung der Verfahrens- bzw. Vergabearten und Reduzierung der Anzahl der Fallstudien. Anstatt einer schriftlichen Befragung wurden die Informationen durch face-to-face-Interviews/ Experten-Gesprächen mit einem bzw. ggf. auch mehreren Akteuren erhoben. Außerdem wurde ein Expertengremiums installiert, um trotz der reduzierten Fallstudienanzahl umfangreiche Erfahrungen aus der Praxis in die Untersuchung einbeziehen zu können. Zehn Fachleute aus verschiedenen Bereichen des Planungswesens konnten für das Projekt gewonnen werden. Der Expertenkreis tagte zweimal. Die erste Sitzung fand vor Beginn der Feldphase statt. Das Gremium setzte sich mit Fragen zum Untersuchungskonzept und den entwickelten Interviewleitfäden auseinander, um sicherzustellen, dass auch alle relevanten Fragenkomplexe in Konzept und Fragestellungen an die Auftraggeber berücksichtigt wurden. Die zweite Sitzung wurde Ende Oktober 2013 nach Abschluss der Auswertungen der Informationen aus den Interviews zur Diskussion und Absicherung der Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen aus der Untersuchung der Fallstudien durchgeführt.
Ergebnisse
In allen Fallstudien haben andere, unerwartete Einflussfaktoren erhebliche Auswirkungen auf die zeitlichen und monetären Aufwendungen in der Planungsphase – seien es politische Einflüsse, Änderungen von Vorschriften, Richtlinien und Gesetzen, neue inhaltliche Anforderungen an das Projekt oder wirtschaftliche Einflüsse.
Im Hinblick auf den Verlauf des gesamten Planungsprozesses sind die zeitlichen Auswirkungen des Vergabeverfahrens nicht belegbar. Lediglich die zeitlichen und monetären Aufwendungen des Vergabeverfahrens an sich bleiben feststellbar, sie zeigen sich jedoch im Verhältnis zu den gesamten Projektverläufen und Projektaufwendungen als marginal und können keine hinreichende Begründung zur Auswahl eines bestimmten Vergabeverfahrens bieten.
Auch bei der Betrachtung der Aufwendungen innerhalb derselben Verfahrensart zeigt sich ein ähnliches Bild. Die anhand der Muster-Vergabeverfahren dargestellten zeitlichen und monetären Vor- oder Nachteile lassen sich durch die Fallstudien nicht belegen. Die Praxis liegt weit von der Theorie entfernt und fallstudienspezifische Aspekte führen zu grundsätzlich anderen Verläufen und Aufwendungen. Die anhand von Mustervergabeverfahren theoretisch ermittelten zeitlichen Unterschiede der Stufe der Vergabe und Vorplanung sind gering und stellen sich in der Praxis als unbedeutend heraus. Die monetären Auswirkungen der Mustervergabeverfahren bleiben erkennbar. Sie verringern sich jedoch wesentlich mit der Größe des Projektes.
Grundsätzlich ist zu konstatieren, dass sich direkte Auswirkungen des Vergabeverfahrens auf die zeitlichen und monetären Aufwendungen im gesamten Planungsprozess nicht belegen lassen. Andere Faktoren überlagern bei weitem mögliche Effekte der Vergabeart.
Die Unterschiede der zeitlichen und monetären Aufwendungen innerhalb der unterschiedlichen Vergabeverfahren der Planungsleistungen sind im Verhältnis zum gesamten Planungsprozess unbedeutend und bieten keine Begründung zur Auswahl eines Verfahrens – hier müssen andere Gründe greifen.
